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抓住立法改革扩容契机 完善地方民防法制体系

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添加时间:2017年08月29日

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                  来源:人民防空网     更新时间::2017-08-28
  2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决议,依法赋予设区的市人大及其常委会地方立法权,开启了地方立法工作新航程。赋予设区市地方立法权是推进全面依法治国的重要举措,能够有效解决设区市经济社会发展的实际问题。民防事业是国防的组成部分,是地方经济社会发展的重要力量,在新的历史时期,民防事业发展遇到许多新情况和新问题,能否抓住当前国家立法机制扩容的有利时机,完善地方民防法律法规体系,树立法治思维,运用法治方法,推动民防发展,值得大家研究和深思。我们就此谈点浅显见解。
   一、充分把握机遇,取得先手之利。我国的立法制度改革迄今为止走过了四个阶段,由最初的全国人大及其常委会的一元化立法到后来的中央、地方两级立法,再到多层次多主体即中央、国务院、部门立法,直至发展到地方立法。而真正推行到地方立法的过程又是一个渐进式的发展过程,最早31个省市自治区取得立法权,后来发展到45个较大市另加4个经济特区取得立法权。到了2015年3月十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决议后,全国284个设区市和30个自治州都取得了立法权。赋予设区市立法权,这是我国立法制度改革的重大突破。当然,这种改革是经过漫长过程并且在相对成熟的基础上加以推行的。但改革毕竟是种“试验田”,有放就有收,况且法律界对此也颇有微词,存在非议,争论不休。高层在考虑设区的市数量较多、地区差异大、立法能力参差不齐以及对立法资源利用偏差等因素,在对设区市地方立法方面作出具体步骤、时间、程序等相关要求,主要目的是防止地方性法规或政府规章出现过多过滥的现象。全面赋予并不是意味着在修改立法法的决定后,所有设区的市立即开始制定地方性法规,还是要本着积极稳妥的精神予以推进。从另一方面讲,由于地方取得立法权,各部门都希望将过去一些法律效力相对较低的规范性文件,通过颁布地方性法规或出台政府规章的形式,提高执行力和强制力,这将会出现争相立法的趋势。
  多年来,由于民防法律法规的严重缺失,各地只能用制发规范性文件的办法来管理民防事业,正是由于这种规范性文件的法律效力相对低下,在处理民防涉法问题时往往处于被动局面。在设区市取得立法权后,民防职能部门就要善于把握机遇,在充分总结过去民防法制体系建设的经验和教训基础上,查找不足,尤其是要分析当前民防法制体系不健全影响民防事业发展的“瓶颈”现象,重视研究民防法治工作,加强和完善民防法制体系建设。只有只争朝夕,时不我待,才能取得先手之利。否则,机遇就有可能在等待中丧失,在贻误中断送。
   二、分析当前现状,找准盲点缺失。诚然,我国人民防空事业从新中国成立之初到现在,无论是国家还是地方颁布实施的法律法规和相关政策规定,对推动人民防空事业发展发挥了重要的保驾护航作用。但是,由于多种原因,我国人民防空法律法规体系建设没有保持与人民防空发展的趋同性,落后、滞止甚至阻隔了新时期人民防空事业的发展。分析起来,我国当前民防法律法规体系建设大体存在三大问题。一是缺少。就目前而言,全国各地民防法律法规体系或多或少存在不够健全的问题,仅以江苏为例,全社会贯彻执行的民防法律法规也就两部,即《中华人民共和国人民防空法》和《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》,就这两部法律法规确实不能管理好当今条件下繁杂纷纭的民防各项工作。二是陈旧。1997年实施的《人民防空法》迄今已经走过了将近20年的历程,随着改革开放深入推进,民防事业发展出现了许多新情况新问题,20年前的《人民防空法》有的已经不能适应当前民防事业的发展需要,一些条文精神有过时之处,与当今条件下的民防建设不相合拍,与“战时防空,平时服务,应急支援”的民防职能不相适应,与民防体制、任务、性质发生的变化不相匹配。三是缺失。从现时执行的民防法律法规来看,其本身的严谨性有缺陷,“防护重点”、“人防工程”、“通信警报”、“人民防空教育”等章节有着强制性的规定,却在法律责任中没有相应的责任追究条文,若有违法其“行”却无违法其“罚”,成为民防行政执法的“软肋”,查处违法行为常常陷入困境,有些明明违反了民防法律法规,却不能得到应有的责任追究,显失法律的权威和尊严,对社会而言也显失公平;法律法规的涵盖面有盲点,应该说我国的民防法律法规存在的盲点较多,但就民防工程而言,泱泱大国,民防工程总量不计其数,民防法律法规对民防工程产权不予明确,造成各地民防部门管理民防工程十分棘手,社会各界的谪语、非难、指责颇多。近几年来,虽然各地也在不断探索民防工程产权管理问题,但由于上位法的不明确,使得下面无所适从,还引发了一些行政案件。此外,民防工程建设标准、质量监督及其使用、兼顾人防的标准、警报建设管理等等问题,在民防工作实践中,无论是民防行政审批环节,还是其他民防工作管理事务,民防部门遇到的涉法问题太多,处理问题常常是磕磕碰碰,问题就出在民防法律法规盲点上。三是立法违法。有些地方法规明明在上位法或地方性法规对民防工程产权尚未明确的情况下,却明确了民防工程处置权、收益分配权,有立法越位之嫌。
   三、正确当好角色,提出立法主张。新《立法法》的颁布与实施,改革和扩容了立法体制,设区市取得了立法权,客观上给民防部门带来了完善民防立法体系的新机遇。但是,制定地方性法规是一件慎之又慎的工作。因此,作为民防部门就当前而言,既要抓机遇,又要忌盲目,应着重做好三件事。一是认真学习和深刻领会《立法法》关于地方性法规工作的精神。学习和领会好《立法法》的精神,是我们完善民防立法体系的前提,只有充分明确设区市地方性法规的基本定义和应当遵循的原则,充分明确设区市地方性法规的制定主体,充分明确设区市地方性法规事项范围,充分明确设区市地方性法规的立法程序等等,才能取得完善民防立法体系的主动权。二是充分研究完善民防立法体系的需要和可能。在坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触的原则之下,从本行政区域民防建设的具体情况和实际需要出发,有针对性地考虑民防立法需求。要摒弃贪大求全思想,重点解决民防工程的产权、建设标准、建设程度和技术规范、行政审批环节等民防工作中的矛盾和问题,引导社会学习、遵守、崇尚民防法律法规,共同创造一个良好的民防法治环境。关于民防工程产权管理问题,这是一个重大而敏感的事项,在上位法没有明确的情况下,一直以来,地方立法都规避这个问题,不敢突破。其实,也别顾虑太多,这几年,全国许多地方积极探索民防工程产权管理工作,以法律效力相对较低的规范性文件对民防工程产权确权并加以执行,这恰恰反应了民防部门管理这项工作的大势所趋。现在的《立法法》规定只要不与宪法、法律、行政法规相抵触的原则下,充分考虑了地方主动性和积极性,放宽了地方性法规制定的权限。因此说,只要地方性法规遵循了不抵触原则,上位法没有明确民防工程产权就不存在相抵触的情况,地方性法规对民防工程产权管理立法不是不可行的,能够有针对性地解决地方性民防管理事务,反过来还保证了宪法、法律、行政法规的执行。从另一方面讲,我国处在改革时期,关于民防产权问题应当由上位法明确,但是,国家不可能大而全地将立法工作一切到位,地方可以先行立法,在总结实践经验后再上升为国家立法。三是遵循立法程序,做好民防部门应做的工作。民防立法可以纳入这次《立法法》中第七十二条第二款“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“城市建设与管理”范围。民防部门应掌握地方性法规立法的规定,做好民防地方性法规案提出前的宣传、疏通工作,按照《立法法》的途经,提出本部门的立法请求或主张。从实践看,地方人大及其常委会通过的地方性法规,主要是本级政府提出的,民防作为政府的组成部门,对做好民防地方法规立法工作有着一定的依附条件。另外,还有一条通向地方性民防法规制定的途经,就是在地方性民防法规立法尚不成熟且民防行政管理迫切需要的情况下,可以先制定政府规章,虽然其效力不及地方性法规,但比规范性文件的效力要高。因此说,涉及民防重大事务的社会管理事项,完全可以以颁布政府《规章》的办法进行。对于这一点,民防部门本身就是政府的组成部门,只要遵循政府规章制定、颁发的各项要求,从必要性出发提出规章立项动议,从体现民意出发初拟规章内容,积极、主动与政府法制部门协调,为颁布政府民防工作规章做好铺垫工作。当然,政府规章的时效只有两年,两年后,因规章所涉民防管理事务重要,可以上升为地方性法规。